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欧盟碳边境调节机制难以顺利实现政策初衷

CBAM的推行并非易事,即使不考虑执行成本和障碍,CBAM也难以顺利实现减少碳泄漏的政策初衷。   为了应对气候变化,加快绿色转型,欧盟于2019年正式推出了雄心勃勃的“欧洲绿色新政”。新政为欧洲地区重新设定了减排目标,将2030年的排放目标从相对于1990年下降40%提高到下降55%。2021年,欧盟委员会根据新的目标提出了一揽…

CBAM的推行并非易事,即使不考虑执行成本和障碍,CBAM也难以顺利实现减少碳泄漏的政策初衷。

  为了应对气候变化,加快绿色转型,欧盟于2019年正式推出了雄心勃勃的“欧洲绿色新政”。新政为欧洲地区重新设定了减排目标,将2030年的排放目标从相对于1990年下降40%提高到下降55%。2021年,欧盟委员会根据新的目标提出了一揽子名为“Fit for 55”的立法提案,其中便包括受到各方瞩目的“碳边境调节机制(CBAM)”的法案细则。今年2月爆发的俄乌冲突在一定程度上打乱了欧盟绿色转型的步调,即使在这样的形势下,欧洲议会仍于6月通过了CBAM的法案修正案,CBAM距离正式实施又更近了一步。

  CBAM是根据进出口产品的含碳量,通过向进口产品征收关税,以及为出口企业提供退税等手段,来缩小境内外企业碳排放成本差异的一种政策安排。关于CBAM的讨论大多侧重于其征收关税的一面,故CBAM又被形象地称为“碳关税”。一般认为,CBAM的主要目的是减少所谓的“碳泄漏”,即一个国家的单边环境规制在减少本国碳排放的同时,致使其他国家碳排放增加的现象。如果碳泄漏发生,那么单边环境规制在一定程度上只是造成了碳排放在国家间的转移,对全球整体碳排放的影响将大打折扣。

  众所周知,欧盟是绿色转型的积极倡导者和先行者,长期以来执行着比其他国家更为严格的环境规制政策。这种不对称的、“严于律己”式的环境规制使欧洲本地企业面临着高于外国竞争者的碳排放成本,进而可通过多种机制导致碳泄漏。

  其一,碳价的上升推高了本土产品尤其是高碳产品的价格,欧洲消费者转而消费更便宜的外国产品,使得外国的相关部门扩张,碳排放随之增加。

  其二,如果境内外环境规制水平的差异长期存在,欧洲相关企业便有动力将生产线转移至其他国家。

  其三,作为一个大型经济体,欧盟减少碳排放会降低国际市场上化石能源的价格,这会进一步促使其他国家更密集地使用化石能源,从而增加碳排放。

  CBAM的倡导者和设计者认为,通过将外国输欧产品的碳排放成本提高到与欧洲本土产品相当的水平,CBAM能有效地阻断上述机制,大幅降低碳泄漏的风险。

  然而,我们有理由相信,CBAM的推行并非易事,即使不考虑执行成本和障碍,CBAM也难以顺利实现减少碳泄漏的政策初衷。

  第一,从理论角度看,CBAM有助于减少碳泄漏的经济学理由并不充分。换句话说,在单边环境规制的基础上叠加碳关税有可能使贸易伙伴国的整体碳排放不降反升。碳关税能够弥补本国企业在碳排放成本上的劣势(根据CBAM的设计,欧盟对进口产品征收的关税额等于产品的含碳量与境内外碳价差的乘积),消除本外国出口部门间的“扭曲”。但因为只能影响外国的出口部门,碳关税在外国的出口部门和非出口部门(包括进口和不可贸易部门)间又制造了新的扭曲。碳关税对外国的出口部门具有抑制作用,使得生产资源向非出口部门倾斜,只要出口部门的碳密集度低于非出口部门,外国的整体碳排放反而会上升——碳关税不仅没有减少碳泄漏,反倒增加了碳泄漏。这不仅是理论家假想的情形,根据有关学者的测算,全球多数国家(含中国)非出口部门的碳密集度都高于出口部门。如此属实,CBAM是否真能促进全球范围内的减排便值得怀疑了。

  理论探讨还有一说。作为可以影响世界价格的大型经济体,欧盟推行CBAM能改善其贸易条件(使进口品的价格相对下降)。碳泄漏是否随之减少尚在未定之数,贸易条件改善带来的收益以及由外国出口商实际支付的关税收益却是实打实的,甚至超过了碳泄漏减少的或有收益。在此意义上,批评欧盟推行CBAM是“借环境保护之名,行贸易保护之实”,或是在“转嫁本地区的减排成本”,都不是没有道理的。

  第二,从政策“合规”角度看,CBAM与WTO规则、国际气候治理“共同但有区别的责任原则”均存在潜在的冲突。WTO(世界贸易组织)规则中的最惠国待遇原则和国民待遇原则禁止对本国生产的以及来自不同出口国的同类产品进行区别对待。欧盟试图通过援引“允许WTO成员采用必要方式保护人类和动植物的生命健康以及自然资源”这一例外条款来使得CBAM与WTO规则兼容,这在法理上是否成立仍然存在争议,而且历史上也鲜有成功援引以上例外条款的先例。共同但有区别的责任原则指的是在国际气候治理中,不同国家由于国情和历史轨迹不一样,理应承担不同的气候治理责任。CBAM试图将境外企业的碳减排成本提高到与境内企业相仿的水平,明显有悖于共同但有区别的责任原则,很难不受到广大发展中国家的质疑和反对。

  第三,从技术操作角度看,CBAM存在难以克服的实操障碍。CBAM计划按进口产品的含碳量征收关税。含碳量的计算是一项艰巨的任务,需要海量的数据和精准的估算。各国的碳排放监测和核算能力未必能达到欧盟的要求,指标体系也未必与欧盟的兼容,而且各国也没有义务和动力配合欧盟的数据需求。在全球价值链分工的时代,产品增加值的创造可能分散于世界各地,将碳关税的负担完全施加于下游生产者无疑有失公允,这是导致CBAM窒碍难行的另一个原因。

  综上所述,从理论角度看,CBAM的政策目标并非逻辑的必然。从实践角度看,CBAM的施行面临这样或那样的困难和障碍。气候变化是人类共同面对的问题,应对气候变化需要各国的精诚合作。在多边主义的框架下共同迎接气候问题的挑战,不仅是道德的要求,也是唯一可行的选择。

  (作者系北京大学经济学院副教授)

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