影响中国林业自愿碳市场稳健发展的几个问题分析

摘要：林业碳汇项目交易是中国通过碳排放权交易实现林业碳中和的主要途径，对净零排放目标的实现具有重要的战略价值。文中在分析中国碳市场发展面临的压力的基础上，提出中国林业碳市场自愿减排机制的发展可能；围绕碳排放权交易的市场化属性、方法学选择、发展趋势3个方面进行技术阐述；针对当前林业碳汇项目交易存在的5个主要问题，提出未来加强中国林业碳汇项目行业管理的4项措施，以期为后期开展林业碳汇项目的配额抵减提供政策支撑。

气候变化带给人类的困扰已经不仅仅局限于海平面的上升 ，人类活动的影响已经使得生态系统的阈值发生了巨大的改变。《巴黎协定》提出了2℃的全球温升控制目标，并提出要努力实现1.5℃的目标 。如果减缓措施拖延至2030年，要实现21世纪末升温2℃的目标，将会极大地增加技术、经济、社会和体制挑战 。中国政府提出：“将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”

森林在对抗气候变化和实现“碳中和”中扮演重要的角色，《巴黎协定》将森林及其相关内容作为单独的条款纳入其中。而利用碳排放权交易的市场化机制将是实现碳中和目标的重要途径，林业自愿碳市场将在这一过程中发挥不可替代的作用。

一、中国碳达峰碳中和所面临的压力分析

根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）2018年《全球升温1.5ºC》的特别报告，术语“气候中性”与“净零碳排放量”和“碳中和”的定义一致，即当一定时期内通过人为二氧化碳移除使得全球人为二氧化碳排放量达到平衡时，可实现净零二氧化碳排放。碳中和的概念最早出自伦敦未来森林公司，其希望通过造林的方式抵减在交通旅游、家庭生活和个人行为等领域的年碳排放量。狭义的碳中和强调的就是这种人为二氧化碳排放与人为二氧化碳清除量相平衡的状态，而广义的碳中和是将其上升为一个美好的碳中和目标和碳中和实现愿景。碳达峰则是指在某一个时间边界碳排放峰值不再增长，经过一段盘整期后逐步稳定，此后逐步回落。碳达峰本身是一个目标，是具有时间和地域边界的区域碳排放的顶点。2014年中国首次提出2030年碳达峰计划。截至2020年底，中国碳强度较2005年降低约48.4%，可再生能源的专利数、投资、装机和发电量都处于全球领先行列，风电、光伏的装机占全球30%以上，实现了森林碳汇全球最快的增加。

根据《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》，2014年中国温室气体排放总量为111.9亿tCO₂eq，林地温室气体净吸收为8.4亿tCO₂eq，约占中国全年温室气体排放量的7.5%。相关碳中和研究成果表明：在变化趋势照常情景下，中国与能源相关的行业如电力、工业、建筑和交通部门关系密切的碳排放峰值在2027年左右会达到117.0亿tCO₂eq的水平。如果采取严格的1.5℃目标导向的减排政策，2030年碳达峰时能源消费二氧化碳排放为104.5亿tCO₂eq，工业过程二氧化碳排放为8.8亿tCO₂eq，非二氧化碳温室气体排放则要达到26.5亿tCO₂eq左右，净排放将达到130.4亿tCO₂eq（详见表1）。要实现碳中和目标，如果不减少电力、工业、建筑和交通部门的排放，就需要通过负减排技术（NETs）来实现。NETs技术主要包括碳捕集、利用和封存技术（CCUS），直接空气碳捕集（DAC），生物质能碳捕集与封存（BECCS）和生态碳汇等。到2050年，农林碳汇将达到7.8亿tCO₂eq，CCUS和BECCS将达到8.8亿tCO₂eq；到2060年实现净零排放目标时，以生态碳汇为代表的负减排技术措施将会进一步增强。

二、林业自愿碳市场的碳中和价值实现路径

实现国家“双碳”战略是一项严谨的系统工程。碳排放权交易是实现国家减碳增汇的重要平台，涵盖能源、交通、工业、农林等多个领域，将给经济社会发展带来深刻的系统性变革。森林碳汇在减缓、适应气候变化和“双碳”战略实现上发挥着重要作用。

碳中和承诺涉及到国家间发展平等权的重大博弈，涵盖政治、经济、资源分配等多个维度。从《京都议定书》自上而下的强制履约到《巴黎协定》的自下而上的自主减排，都是各方博弈与妥协的结果。相较于碳中和框架建立的艰难历程，森林对碳循环的意义在全球气候变化博弈之初就能够被广泛接受，并随着人们对气候变化科学问题的逐步了解而不断深化，森林在“碳中和”过程中的负减排作用也愈发得到重视。

《京都议定书》提出针对发达国家缔约方的“关于制定促进可持续森林管理的做法以及造林和再造林政策和措施的要求。2013年联合国气候变化框架公约（UNFCCC）各缔约方在华沙气候大会上提出国家自主贡献（INDCs）方案，是一项“自下而上”的减排承诺机制。目前全球已有200多个国家向UNFCCC秘书处提交了国家自主贡献文件，这些国家的碳排放量达到全球排放量的90%。中国在2015向UNFCCC秘书处提交了国家自主贡献文件，INDCs成为《巴黎协定》实现的重要内容。随着2015年《巴黎协定》的签定，减排义务的实现方式发生了质的改变，减排责任不再区分发达国家和发展中国家，以自主贡献为主要方式的自愿减排行动成为主流。

在《京都议定书》第2个承诺期结束后，《巴黎协定》将森林及其相关内容作为单独的条款纳入其中。森林在应对气候变化和实现碳中和中所起的作用再一次被强化。根据IPCC的《全球1.5℃增暖特别报告》，实现《巴黎协定》的1.5℃温升愿景，负排放技术将起到非常大的作用。

为了落实INDCs目标，中国政府提出了实现碳中和的6个重点方向，其中生态碳汇被重点提及。实现生态汇吸收的主要措施包括加强森林资源培育，开展国土绿化行动，不断增加森林面积和蓄积量，加强生态保护修复，以及增强草原、绿地、湖泊、湿地等自然生态系统固碳能力等内容。在2020年12月的气候雄心峰会上，中国政府提出森林蓄积量将比2005年增加60亿m3的林业碳中和新举措。森林碳汇作为具有汇吸收功能的负减排技术的作用被进一步强化。2021年“双碳”战略第1次被写入政府工作报告。其中，利用负减排技术中的林业碳汇项目产生的碳信用对减排配额的抵减，成为林业生态价值实现的重要技术路径。这为将基于项目交易的林业碳汇用于基于配额交易的碳递减找到了突破口。林业碳汇项目作为合格的中国可核证的自愿减排量（CCER）抵减项目逐步走向前台，同时在地方自愿碳交易规则下的各类林业碳汇项目也得到了长足发展。

三、中国林业碳汇市场化交易的特性分析

1、林业碳汇交易的市场属性

中国碳排放权交易的市场化机制是在借鉴国际碳市场经验的基础上建立的。在《巴黎协定》前，《京都议定书》确定的3种市场化的碳减排机制，如联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）和国际排放贸易机制（ET），是被全球大多数国家接受的具有履约性质的交易机制。与其并行发展的其他自愿性交易机制包括黄金标准（GS）、核证碳减排标准（VCS）、气候社区和生物多样性标准（CCB）等。

在CDM规则下发展起来的碳交易主要包括基于配额的交易和基于项目的交易2种形式。基于项目的碳排放权交易主要通过CDM和JI以及其他的义务减排机制实现。CDM则主要在UNFCCC框架内运行。目前在《巴黎协定》6.4条款下的机制还未被正式命名，习惯上称其为可持续发展机制（SDM）。在最近的气候谈判中对于CDM向SDM的过渡问题也进行了技术探讨。其中过渡日程已被确定下来，即在2023年12月31日之前的CDM项目可提交申请，并且在2025年12月31日之前批准。SDM制度建立前，CDM机制照常运行。2013年后注册、2021年前签发的CDM机制下的可核证减排量能且仅能用于首次国家自主贡献INDCs（即各国2030年的减排目标）。

目前在全球范围内，美国的林业碳市场发展相对成熟，造林再造林（AR）、改善森林管理（IFM）和减少毁林和森林退化的排放（REDD）3类森林管理活动都可以用来抵减碳信用。美国的碳市场包括区域温室气体减排行动（RGGI），西部气候倡议下的加州总量管制与交易计划（CA-CTP），芝加哥气候交易所（CCX），场外交易市场（OTC），气候、社区和生物多样性标准（CCB），美国碳登记处（ACR），自愿碳标准（VCS），以及气候行动保护区（CAR）等多个交易机制。交易体系中既有区域履约性质的碳市场，也有自愿碳减排的各种市场化机制。在这些交易机制中，除RGGI只接受造林和再造林项目外，其他碳市场对所有3类林业碳汇项目都认可。3类森林管理活动在美国碳市场上产生了相当数量的林业碳汇碳抵消信用。2019年林业类项目产生的碳汇量为3670万tCO2eq，交易平均价格为5.4美元/tCO2eq。

中国的碳市场从“共同但有区别”的原则出发，将自己定位为不负有强制减排义务的自愿交易市场，是具有一定的特殊的历史背景的。但随着气候变化谈判弱化发达国家和发展中国家的减排责任界限，以自下而上的国家自主贡献的新形式出现，中国的碳市场也必将逐步与国际规则接轨。中国的碳市场将更多地反应国家应对气候变化的自主减排贡献，即将启动的中国CCER碳市场其强制性将随着市场化交易的推进逐步显现。而其他自愿减排交易体系下的林业项目交易的方法学体系也将在原有的国际规则基础上进一步深化与完善。

2、林业碳汇交易的方法学要求

林业碳汇交易最初是CDM履约机制中基于项目交易的一部分。在某些团体或个人出于自愿减排目的购买林业碳汇项目的碳信用来抵消自身的温室气体排放的情况下，形成了最初的自愿林业碳汇市场化交易。这些交易是与CDM市场平行发展的碳市场，其技术准则参照CDM所建立的通用林业碳汇计量监测标准，但对诸如额外性等过于严苛的标准限制进行了转化。例如，GS的技术实施要求就普遍低于CDM，VCS的标准更强调综合性、多体系化的技术表达，CCB标准则强调生物多样性的技术标识。通过碳市场产生真实、长期、可测量、有额外性和经核证的减排量是当前各国自愿减排项目体系的基本技术要求。但自愿减排交易体系之间对技术规则的理解及执行存在较大差异，执行的技术标准不统一，减排量的质量就很难区分。

中国目前的林业碳汇项目交易类型多种多样。国家层面有CCER碳汇项目交易。地方层面则呈现出多种自愿交易形式并存的格局，比较有特色的主要包括广东的碳普惠、福建三明的碳票、福建的一元碳汇、贵州的单株碳汇等。国际市场主要有VCS、CCB、GS等多种形式。这些形式的背后都指向一个方法学技术体系选择的问题。只有正确地选择好技术方法学体系，才能够在规则范围内进行相应的技术判断和技术选择。所以，在中国开展林业碳汇项目交易前，一定要选择正确的方法学体系，在区分自愿与强制的基础上，结合中央与地方不同碳市场的特点，采取契合项目发展实际的计量监测方法学技术体系。

3、林业碳汇项目交易的发展趋势

国家在阐述碳中和抵减手段时经常提及的生态碳汇是一个比森林碳汇更宽泛的一个概念，其中只有林业的造林再造林项目才是符合京都机制的合格碳递减项目。但由于京都机制下的CDM项目方法学过于严苛，使得很多项目不具有CDM所要求的项目额外性。在林草部门的政策文件中主要还是强调要提高森林碳汇潜力，但其实现机制现在还不明晰。因为在国际气候变化谈判的进程中，碳交易的法理基础已经由CDM向SDM转换，而对SDM中的重复计算等技术问题还没有很好的解决方案。

目前国际间的碳贸易战已经初现端倪。加拿大政府已经着手对从中国进口的由煤电提供电力的商品征收碳关税。2018年加拿大国会年通过了《温室气体污染定价法》，将碳税上限设为每吨50加元；2021年宣布进一步将碳税提高至每吨170加元，航空燃料、柴油、天然气等能源成本大幅提升。欧盟委员会则提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，期望通过提高能源效率、交通领域低碳转型、能源税改革、加强森林碳汇、防止碳泄漏等技术手段的碳边境调节机制（CBAM）形成欧盟体系内的碳关税壁垒。中国政府也在积极探讨通过木质林产品储碳（HWP）、林产品碳标签等非关税壁垒来抵消碳关税带来的对跨国碳贸易的影响。

为了将森林生态系统固碳潜力转化为可交易的林业碳汇项目，地方政府都积极进行了非履约性质的自愿市场的碳汇方法学技术体系探索，包括陆地生态系统碳汇、全口径碳汇、生态价值评估等多种自然生态产品的碳汇价值核算研究，研究对象也由单一的造林再造林项目向生态系统碳固存转向。但关于这种以海洋碳汇、湿地碳汇、草地碳汇、荒漠化碳汇为代表的生态系统碳固存能力还没有一个明确的技术交易规则和一个自愿交易市场来实现其市场化价值。中国的地方政府看到了这样的发展机遇，纷纷开发符合自愿非履约机制的技术标准，通过试点自愿碳市场实现碳存量资产的交易。

森林碳汇强调的是自然的固碳潜力，侧重探讨碳循环的科学技术问题，主要用于国家及区域层面的温室气体清单编制；而林业碳汇则是基于京都机制的需要核证履约的项目层级的交易，非常强调人对自然的扰动影响。不能证明人为影响的具有额外性的项目是不能作为京都机制履约的，当然现在的SDM机制沿袭多大范围的CDM项目交易的规则尚未确定，但人为影响的大的技术规则趋势是不会改变的。

中国林业资金投入的特点决定了林业碳汇项目交易是以国家投入为主的遵守基于项目交易规则的市场化交易行为。中国碳市场设立之初，在参考CDM规则的基础上，大量引用了国外关于项目额外性的规则要求。其中大部分的规则要求，譬如强调人为影响与人为贡献等，都是合理、正确的。对于这些国际通用的技术规则，应该继续坚持。但中国在加入世界应对气候变化话语权体系的过程中，要强调自己国家发展的特点，坚守原则和立场。中国政府自改革开放以来相继启动了17项林业重点工程，2001年后整合为六大林业重点工程［28］。这种林业建设资金的国家投入特点，决定了不能照搬国外已有的方法学，要根据中国林业建设的发展实践推陈出新，结合国家自主贡献和《巴黎协定》的新要求，提出新的林业碳汇项目方法学体系，建立符合市场化交易规则且不以国际履约为目的林业自愿碳市场。

四、当前中国林业碳汇项目交易存在的主要问题

2011年中国开始在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7个省（市）进行碳排放权交易试点，2013年上线交易；2016年福建和四川也加入试点工作；2017年通过《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》；2020年碳排放权交易归口生态环境部管理，随即发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）；2021年生态环境部正式出台《碳排放权登记管理规则（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》3个交易规范文件，全国统一的碳排放权交易市场建设进一步提速。

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线交易，市场交易中心位于上海，碳配额登记系统设在武汉。首个纳入全国碳市场的是发电行业，其重点控排单位纳入超过2 000家，碳排放总量超过40亿t。基于项目抵减的CCER尚未启动。截至2021年1月31日，国家发展改革委公示的CCER审定项目累计达到2 856个，备案项目1 047个。获得减排量的备案项目287个，挂网公示254个，合计备案减排量5 283万tCO2e。其中，有96个林业碳汇项目在国家发展改革委网站公示，13个备案项目年均减排量187万tCO2eq，占全部备案项目的5%；实际签发1个，即广东长隆碳汇造林项目，预估年均减排量1.7万tCO2eq；实际备案签发减排量5 208tCO2eq。在2017年后国家发展改革委暂缓处理的592个CCER项目中，有24个林业项目，21个涉及到项目备案，3个涉及项目减排量备案。通过对现有林业碳汇项目进行分析，可以发现存在5个方面的问题。

1、 时间边界未能考虑林业行业特点

根据中国CCER碳市场启动及国家温室气体自愿减排的方法学要求，2005年2月11号以前开工建设的项目可以申请备案，而2015年1月中国国家自愿减排和排放权交易注册体系上线时，北京、上海、天津、湖北对CCER的减排量和时间提出了限制，要求产生量必须在2013年1月1号以后。所以中国国家自愿减排机制下签出CCER项目备案的187万tCO2eq绝大部分是2005年2月11号以后的，并不是2013年以后签发的。作为一个林业碳汇项目，计入期确定后将无法随着国家项目时间边界的调整而改变，也不会因为碳市场试点交易的停止而消失。在国家基于项目交易的CCER市场抵消机制启动前，大量的林业碳汇项目是持续生长的，蓄积量是稳定增加的。用哪一年的碳汇项目进行抵减需要考虑国际通行的技术规则，最可行的方案是至少保持一个监测节点（一般为5年）的项目监测，并且对符合时间边界和项目边界的项目减排量做好边界划分。

2、 项目基线情景有效性论证不足

基线论证是林业碳汇项目交易的一项基础性工作，但由于项目申报与项目立项审批之间存在时间差，现有很多具备交易条件的林业碳汇项目由于基线情景论证不清晰而搁浅。林业碳汇项目基线就是碳汇交易的基准、范围，主要作用是为后续的碳汇额外增量变化提供一个参考基准，这对于林业碳汇的计量和监测而言是非常重要的。基线的设定必须确保这种额外性能在基于项目的交易中体现出来。如果项目的基线不具额外性，就不能有效地防止欺瞒或泄漏等现象发生，林业碳汇项目的完整性和真实性就会大打折扣。

在碳市场试点过程中，林业碳汇项目的基线情景论证工作由于年代相隔久远，由各级林业主管部门用行政手段开具无林地证明，解释基线为零的“变通”情景，但这种做法与国际规则相违背。目前CCER项目启动时间还未明确，起始时间边界未知，使得根据这个时间边界进行的基线调查也无从展开。林业碳汇项目的起始时间不明确，使得项目开发者无所适从。在碳市场试点过程中，政策制定者用省级林业主管部门的无林地证明和土地合格性证明的方式掩盖了缺少基线调查这一普遍性技术缺陷，项目基线计量只在极少数项目设计文件（PDD）中被体现出来。

3 、项目额外性论证缺乏技巧

《京都议定书》第12款第5条规定：CDM项目所产生的排放减少或汇清除增加相对于没有CDM项目的情形而言是额外的。确保项目产生的排放减少或汇清除增加具有额外性，对于维护全球环境的完整性和议定书的环境有效性是至关重要的。虽然《京都议定书》第2承诺期已经结束，CDM所倡导的技术体系仍然是各国开展项目交易所遵循的技术准则。

中国林业碳汇项目交易主要由以国家重点林业工程为主的林业碳汇市场化交易行为构成，中国林业在INDCs中的主要贡献也主要体现在国家重点林业工程中，其中政府资金投入后的资金额外性证明成为困扰各地方林业部门的技术难题。如何正确运用符合国际规则的额外性论证工具，成为PDD编制人员能力提升的关键。

4 、PDD文件编制人员能力差异较大

目前林业碳汇项目还没有进行行业技术管理，对PDD编制人员能力及技术资格没有设置准入门槛，造成项目设计文件经常出现“相互抄袭”“换汤不换药”的乱象。PDD文件编制人员技术能力良莠不齐，没有林学专业知识的人员一样可以编写项目设计文件，林业的基本流程和原则被无视，直接造成林业碳汇项目设计文件编写质量低下，项目通过率大幅降低。

5 、独立第三方机构不能提前介入项目审核

为了保持独立第三方审定核证机构的独立、客观、公正，现有的林业碳汇项目在开发的初始阶段独立第三方机构是不介入其中的；只有到了正式申报阶段，才由第三方审核机构介入。林业碳汇项目开发咨询机构技术能力不足会导致出现现有的林业碳汇项目无法通过的情况，如果林业碳汇独立第三方审核机构也没有进行相应的技术把关，最后阶段的评审就变成了林业碳汇项目的初审。这也是造成林业碳汇项目通过率较低的重要因素。

五、加强林业碳汇项目管理的几点建议

1、 稳步推进林业碳中和的基线调查工作

近年来，中国新增造林面积持续增加。为了使得新造林项目顺利进入国家碳排放权交易体系，必须加快对新造林项目的基线情景进行论证落实。为此，应率先明确林业碳汇基线调查活动的法律地位，以行业条例的形式加速出台《林业碳汇基线调查条例》，以法条的形式规范中国林业碳汇项目交易的基线调查技术细节。在造林项目检查验收阶段，加入林业碳汇基线调查验收的相关内容。在中国碳市场启动和新造林检查验收接近尾声之际，完善各项目地块的基线情景资料准备和情景论证工作，为林业碳汇项目的成批量进入做好技术准备。

2 、发挥重点工程在林业碳中和中的作用

中国政府通过林业重点工程实现了“绿水青山”的转变，造林面积和蓄积量得到极大提升。应以现有的林业碳汇项目为开发的发力点，转到以财政资金为主导的（不具有国际规则要求的资金额外性）大的国家重大林业工程上来，发挥其在中国负减排技术中的主力军作用，加强与国家生态修复重点工程和国家储备林工程的对接，研发项目尺度的林草固碳增汇措施。以天保工程和国储林项目为突破口，以符合国际规则为技术手段，将体现中国林业自主贡献的造林面积和蓄积量，以碳中和的方式进入到碳排放权交易市场。

同时，要加强林业应对气候变化的技术创新，以构建不同区域生态系统类型固碳增汇技术体系和突破林草生态系统固碳增汇关键技术为抓手，围绕气候变化谈判中林业行业的谈判新需求、新要点，以林业重点工程为主攻方向，重点研究林业国家自主贡献实现路径，让林业科技为林业碳中和发展战略保驾护航。

3 、加强林业碳汇项目行业管理

国家林草局作为林业碳汇项目的重要技术支撑单位，应当加大对林业碳汇项目的行业管理力度。可以从林业碳汇项目设计文件的编制入手，对PDD编写人员实行行业资格管理。国家人力资源和社会保障部已经正式将“碳汇计量评估师”纳入新职业进行管理。建议对项目计量监测和审定核证的技术人员进行专业的森林资源监测技术培训，对项目咨询机构实行资格行业准入管理，通过开展林业碳汇项目从业人员能力提升活动，为项目技术咨询机构培训出一定数量的林草碳汇计量评估专业人员。同时加强林业碳汇项目的立项管理，从源头把好林业碳汇项目质量关。

4 、推行林业碳汇项目预审核制

由于林业碳汇项目开发的技术复杂性高，专业技术人员的前期介入是非常重要的。具有专业技术判断能力的独立第三方审核机构应提前介入到项目开发的初始阶段，对其中出现的技术问题、程序问题进行“预审核”，开发具有普适性的林草碳汇预评估技术支撑体系，结合现有的林地一张图，将星空地一体化监测技术应用到林业碳汇计量监测的生产实践当中，将可能影响项目通过的小问题在最初就排除在项目边界之外。这对全面提升林业碳汇项目质量将具有重大的指导意义。

六、 总结

作为一种应对气候变化的行业愿景，碳中和在未来的生产实践中必将产生重要而深远的影响。林业碳中和将通过林业碳汇交易的方式，将森林固碳价值直接体现到中国国家双碳战略中。中国碳市场发展目前面临企业生产和生态修复的多重压力。只有通过中国林业碳市场自愿减排机制的良性发展，明确中国林业碳市场自愿交易的市场化属性、选择正确的碳计量监测方法学技术体系、把握世界碳市场发展的大趋势，解决当前林业碳汇项目交易中存在的项目时间边界、基线情景和额外性论证的技术问题，在项目开发过程中引入项目计量监测的人员资格准入机制和林业碳汇项目的“预评估”机制，才能实现中国林业自愿碳市场的整体提升。

本文转载自新浪新闻：碳中和专委会，作者：于天飞